Blog de Louis-Narito Harada, avocat
Une revue qui gagne à être connue pour la qualité de ses dossiers et pour son approche mi-technique, mi-grand public (orienté collectivités locales) : la revue mensuelle et indépendante “écollectivités“. Le site web est également très riche.
A l’occasion du dossier spécial Sols pollués de février 2012, la revue m’a fait l’honneur de publier un article du blog commentant l’arrêt Modev du Conseil d’Etat (CE, 23 nov. 2011, n° 325334).
En matière de sols pollués, la délicate question de l’articulation entre la police des installations classées (pouvoir du préfet) et celle des déchets (pouvoir du maire) n’est pas résolue et ne semble pas en voie de l’être.
En deux mots, la question est la suivante : le propriétaire d’un site pollué par une activité ICPE révolue peut-il se voir imposer, en l’absence de dernier exploitant ou d’ayant droit, la remise en état du site au titre de la police des déchets ?
Tentons une petite synthèse de l’état du droit existant…
Selon une solution classique, le propriétaire du terrain et des installations ne peut, “en cette seule qualité“, être tenu pour responsable de la remise en état du site (CE, 21 février 1997, SCI Les Peupliers, n° 160250; CE, 21 février 1997, SA Wattelez, n° 160787). L’obligation de remise en état imposée par la réglementation ICPE (art. L.512-16-1 c. env. ) ne peut être ordonnée qu’à l’encontre du dernier exploitant, de son ayant-droit ou de celui qui s’est substitué à lui (CE Ass., 8 juillet 2005, Sté Alusuisse Lonza France, n° 247976).
Parallèlement, le maire est fondé à prendre des mesures d’élimination des déchets au titre des pouvoirs de police qui lui sont propres (art. L. 541-3 c. env.; CE, 18 nov. 1998, Jaegger, n° 161612). Le Conseil d’Etat précise à cet égard que les dispositions relatives à l’élimination des déchets ont “créé un régime juridique distinct de celui des installations classées pour la protection de l’environnement, n’ont pas le même champ d’application et ne donnent pas compétence aux mêmes autorités” (CE, 17 nov. 2004, Société Générale d’Archives, n° 252514). Ce n’est qu’en cas de carence du maire que le préfet peut intervenir sur le fondement de l’article L. 541-3 précité, contre le producteur ou détenteur des déchets (CE, 11 janv. 2007, Sté Barbazanges Tri Ouest, n° 287674).
Dans ce contexte apparemment clair, la police “ICPE” permet la remise en état des sols et plus généralement du site; celle relative aux déchets permet, à défaut de dernier exploitant de l’installation classée (ou de dernier exploitant solvable), d’imposer au propriétaire du site l’enlèvement des déchets (ex: pneumatique ou fûts usagers), à condition toutefois que ce dernier puisse être regardé comme “détenteur” au sens de l’article L. 541-2. Tel pourra être le cas si le propriétaire a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain (CE, 11 juillet 2011, Cne de Palais sur Vienne, n° 328651 ou Sté Wattelez 2, la notion de détenteur restant ainsi relativement obscure). Si le site est totalement orphelin, c’est-à-dire sans dernier exploitant ni “détenteur” des déchets, “la gestion des déchets et la remise en état du site pollué par ces déchets” peut être confiée par l’Etat à l’ADEME (art. L. 541-3 V).
Pour que cette distinction des polices ICPE et déchets soit opérante et compréhensible, il importe que le sol pollué ne puisse pas être qualifié, en droit, de déchet. C’est pourtant ce que fait le Conseil d’Etat dans son arrêt du 23 novembre 2011. S’agissant d’une pollution des sols au mercure, il juge que le propriétaire (la société mixte d’aménagement Montreuil développement, chargée de l’aménagement d’une ZAC) “pouvait être regardée comme le détenteur des déchets en cause au sens des dispositions de l’article L. 541-2” . En conséquence de quoi il juge que le préfet pouvait légalement imposer la remise en état du site au titre de la police des déchets, compte tenu de la carence du maire!
A défaut de pouvoir imposer la remise en état des sols pollués au titre de la législation ICPE, le préfet pouvait donc recourir à la législation déchets. Cette confusion entre les deux polices nous parait entièrement fondée sur une erreur de droit : le sol (pollué) ne peut être qualifié de déchet.
Cette question fut l’objet de longs débats au niveau européen. Le 7 septembre 2004, la CJCE jugeait dans un arrêt Van de Walle que le sol pollué pouvait être qualifié de déchet. Devant l’émoi des industriels, le législateur communautaire revenait en arrière dans la directive cadre n° 2008/98 du 19 novembre 2008, transposée par ordonnance n° 2010-159 du 17 décembre 2010. Créé par cette ordonnance, l’article L. 541-4-1 du code de l’environnement prévoit de façon expresse que “ne sont pas soumis aux dispositions du présent chapitre les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés au sols de manière permanente“.
L’arrêt du Conseil d’Etat, inconciliable avec cette donnée essentielle, ne peut se comprendre qu’au regard de la date de la décision préfectorale litigieuse, à savoir le 2 octobre 2001. Statuant en matière d’excès de pouvoir, le Conseil d’Etat aurait mis en oeuvre le droit “alors applicable”, lequel ne prévoyait pas que les sols pollués ne peuvent être qualifiés de déchets. C’eut été plus clair en le précisant. Il reste que depuis la loi du 15 juillet 1975, le déchet est défini comme un bien meuble (abandonné ou que son détenteur destine à l’abandon)… ce qui excluait nécessairement le sol de la qualification de déchet.
Si l’environnement et le contribuable y gagnent à travers une remise en état du sol qui n’incombera pas à la collectivité (via l’ADEME), cet arrêt est porteur d’un risque juridique sensible pour les propriétaires non exploitants de sites pollués : épargnés par la réglementation ICPE, ils seraient malgré tout susceptibles d’être tenus pour responsables de la dépollution en vertu de la législation applicable aux déchets, à l’initiative du maire ou à défaut à celle du préfet.
> CE, 23 novembre 2011, Min. de l’écologie c/ Sté Montreuil Développement, n° 325334
Complément : les conclusions du rapporteur public Xavier de Lesquen, dont nous venons d’obtenir la communication, confirment que la solution ici donnée par le Conseil d’Etat ne vaut que sous l’empire de la jurisprudence Van de Walle reprise par la directive 2006/12 du 5 avril 2006. Se référant à l’arrêt CE, 18 juillet 2011, Commune de Nîmes, n° 339452, le rapporteur public estime qu’ “il ne fait donc pas de doute qu’à la date de la décision illégale du préfet, la société MODEV pouvait être regardée comme le détenteur des déchets en cause au sens de articles L. 541-2“. Depuis l’expiration du délai de transposition de la directive 2008/98, le 12 décembre 2010, la police des déchets ne peut plus être mise en oeuvre pour assurer la remise en état des sols pollués.
Une association est-elle fondée à demander réparation pour préjudice moral alors même que l’infraction à l’arrêté ICPE visée dans l’assignation n’a entraîné aucune atteinte à l’environnement?
La Cour de cassation vient de répondre par l’affirmative : le non respect formel des dispositions de l’arrêté préfectoral de fonctionnement, en ce qu’il est de nature à créer un risque de pollution majeur pour l’environnement, suffit à caractériser le préjudice moral indirect de l’association (art. L. 142-2 c.env. et 1382 c.civ.).
Les requérants visaient dans cette affaire des disfonctionnements somme toute assez courants :
- défaut d’étanchéité des cuvettes de rétention des réservoirs,
- travaux de mise en conformité contre la foudre non réalisés,
- absence de détecteur d’alarme pour signaler les fuites d’hydrocarbure.
La cour de cassation a donc confirmé la condamnation de l’exploitant. Il importe peu que les infractions aient cessé lors de l’assignation, qu’elles soient prescrites pénalement ou n’aient pas fait l’objet de poursuites administratives ou pénales.
Au regard de “l’importance et de la durée du défaut de conformité des installations”, l’exploitant a été condamné à verser 1.500 € à France Nature Environnement et Sources et rivières du Limousin.
La sanction reste faible mais le principe dégagé ici incite à un respect accru des prescriptions de fonctionnement.
Par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel s’est prononcé le 8 avril dernier sur la conformité à la constitution de l’article L. 112-16 du code de la construction et de l’habitation. Issu d’une loi de 1976, ce texte se rapporte à la théorie des troubles anormaux de voisinage et consacre l’exception de préoccuaption dans les termes suivants :
Les dommages causés aux occupants d’un bâtiment par des nuisances dues à des activités agricoles, industrielles, artisanales, commerciales ou aéronautiques, n’entraînent pas droit à réparation lorsque le permis de construire afférent au bâtiment exposé à ces nuisances a été demandé ou l’acte authentique constatant l’aliénation ou la prise de bail établi postérieurement à l’existence des activités les occasionnant dès lors que ces activités s’exercent en conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et qu’elles se sont poursuivies dans les mêmes conditions.
Le requérant soutenait que ces dispositions étaient contraires aux articles 1 et 2 de la charte de l’environnement, selon lesquels :
Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. – Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.
Le Conseil constitutionnel souligne en premier lieu qu’il résulte de ces dispositions que
chacun est tenu à une obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité.
Il consacre ainsi, non seulement la valeur constitutionnelle de la Charte, mais également sa portée : ses dispositions générales s’appliquent à tout un chacun.
Cependant, il rejette ensuite l’exception d’inconstitutionnalité en observant qu’il est loisible au législateur de restreindre le droit d’agir en responsabilité, à condition toutefois que son intervention ne dénature pas la portée du droit en question. Ce qui n’est pas le cas à ses yeux, dans la mesure où cette même disposition “ne fait pas obstacle à une action en responsabilité fondée sur la faute”.
Certes dirons nous, mais les hypothèses de trouble anormal de voisinage se caractérisent le plus souvent par l’absence de faute invocable, précisément parce que l’activité est exercée conformément aux dispositions qui l’encadrent. C’est d’ailleurs le seul intérêt de la théorie des troubles anormaux de voisinage. Autrement dit, cet argument ne parait pas très convainquant et on retient davantage la pétition de principe du Conseil constitutionnel : l’exception est conforme à la Constitution, un point c’est tout.
A notre sens, cette décision peut se justifier malgré tout, mais au regard d’une condition que n’a pas soulignée le Conseil, curieusement : la condition qui tient à ce que les activités “se poursuivent dans les mêmes conditions”, condition distincte du respect des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur.
Si le requérant se ménage des éléments de preuve (en se procurant par exemple l’arrêté préfectoral ICPE modifiant les prescriptions initiales, en faisant constater l’évolution des activités par huissier, etc), il peut souvent démontrer que les activités, bien que toujours exercées dans le respect du cadre réglementaire, sont plus nuisibles qu’avant… et échapper ainsi à l’exception de préoccupation.
> Conseil constitutionnel, décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011
Au-delà du respect des prescriptions préfectorales, qui peuvent être tardives ou insuffisantes, l’obligation de dépollution à l’issue de la cessation d’activité est une obligation légale particulière qui pèse sur le dernier exploitant et qui doit être exécutée spontanément : elle n’est pas subordonnée aux prescriptions de l’autorité administrative et n’est pas affectée par les stipulations figurant dans les contrats conclus entre vendeurs et acquéreurs successifs du terrain pollué. Cassation de l’arrêt d’appel qui a débouté l’acquéreur d’un terrain pollué sans rechercher si le dernier exploitant n’a pas commis une faute lors de sa cessation d’activité quinze ans auparavant.
> Cass. 3ème civ. 15 déc. 2010, sté Pauli Immeubles, n° 09-70538
Dans le même sens, le non respect de l’obligation de remettre le site en état est constitutif d’une faute civile engageant la responsabilité quasi-délictuelle du dernier exploitant ou de son ayant droit
> Cass. 3ème civ. 16 mars 2005, sté Hydro Agri France, n° 03-17875
Pour mémoire, lorsque l’exploitant ou son ayant droit a cédé le site à un tiers, cette cession ne l’exonère de ses obligations que si le cessionnaire s’est substitué à lui en qualité d’exploitant. Cette obligation pèse sur le dernier exploitant ou son ayant droit pendant trente ans à compter de la déclaration de cessation d’activité
> CE Ass., 8 juillet 2005, Alusuisse-Lonza-France, n° 247976
Faisant application de la directive 2004/35 sur la responsabilité environnementale, le juge communautaire a pris une décision importante concernant le lien de causalité entre des activités industrielles générant une pollution diffuse et une atteinte à l’environnement.
La Cour admet admet, dans le cas de pollutions diffuses, que des mesures de réparation des dommages environnementaux peuvent être imposées “en présumant un lien de causalité entre la pollution constatée et les activités de l’exploitant ou des exploitants, et ce en raison de la proximité des installations de ces derniers avec ladite pollution”.
“Cependant, dans la mesure où, conformément au principe du pollueur-payeur, l’obligation de réparation n’incombe aux exploitants qu’en raison de leur contribution à la génération de la pollution ou au risque de pollution (voir, par analogie, arrêt du 24 juin 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Rec. p. I‑4501, point 77), aux fins de présumer de la sorte un tel lien de causalité, l’autorité compétente doit disposer d’indices plausibles susceptibles de fonder sa présomption, tels que la proximité de l’installation de l’exploitant avec la pollution constatée et la correspondance entre les substances polluantes retrouvées et les composants utilisés par ledit exploitant dans le cadre de ses activités.”
Dans ces conditions, la charge de la preuve de l’absence de lien de causalité incombe aux exploitants. La loi du 1er août 2008 prise pour la transposition de cette directive devra suivre cette interprétation extensive du lien de causalité.
Le même arrêt précise que “lorsque, dans une situation de pollution environnementale, les conditions d’application ratione temporis et/ou ratione materiæ de la directive 2004/35 ne sont pas remplies, une telle situation relèvera alors du droit national”. On perçoit là une façon cohérente d’articuler la jurisprudence de droit commun sur le préjudice écologique (affaire Erika) et l’application de la directive 2004/35. Chaque régime serait d’application exclusive.
Le préfet peut imposer des mesures de surveillance ou de dépollution en dehors du strict périmètre de l’installation classée, lorsque cela est justifié par la protection de l’environnement. C’est ce qu’à jugé le Conseil d’Etat dans un arrêt rendu le 26 novembre. Dans cette affaire, le juge a validé un arrêté prescrivant à la société ArcelorMittal la réalisation d’un diagnostic de l’état des sols dans un rayon de 500 mètres autour de son ancien site industriel.
Pour ce qui concerne les pouvoirs du préfet dans le temps, rappelons que ce dernier tient ce pouvoir pendant un délai de 30 ans à compter de la cessation d’activité (CE Ass. 8 juillet 2005, Alusuisse-Lonza-France, n° 247976).
Par un arrêt du 23 avril 2009, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé qu’une association agréée de protection de l’environnement était fondée à demander, sur le fondement de l’article L. 142-2 du code de l’environnement, la réparation du préjudice subi du fait d’un dommage écologique causé par une collectivité locale.
En l’espèce, la commune de Monistrol-d’Allier avait fait exécuter des travaux d’aménagement d’une aire d’embarquement de canoës-kayaks sur la rivière Allier sans respecter les prescriptions de l’autorisation qui lui avait été délivrée au titre de la police de l’eau. Cela avait entraîné l’assèchement d’un bras de rivière et la destruction de frayères de saumon atlantique, un délit sanctionné par les articles L.432-3 et L.432-4 du code de l’environnement. Son préjudice (non qualifié en l’espèce, mais classiquement indemnisé comme préjudice moral) a été indemnisé à hauteur de 16 000 € tout de même, évalué “en tenant compte de l’étendue des désordres causés au milieu aquatique, et par référence au coût des opérations de réintroduction du saumon atlantique”.
Trois conditions président à cette indemnisation : l’association doit être agréée pour la protection de l’environnement ou exercer depuis cinq ans dans ce domaine, les faits en cause doivent porter atteinte à son objet social, ces faits doivent être constitutifs d’une infraction.
Cette jurisprudence, à peine émergente en droit administratif, est à rapprocher de celle, mieux établie, du juge judiciaire. Une illustration récente en a été donnée dans l’affaire de l’Erika, qui a vu notamment la Ligue pour la protection des oiseaux indemnisée à hauteur de 100 000 € (T. corr. Paris, 16 janv. 2008).
> CAA Lyon, 23 avril 2009, Association Club mouche saumon allier et autre, n° 07LY02634
Commentaire à l’AJDA, 27 juillet 2009, p. 1429
En février 2000, le maire de la commune avait mis en demeure la société Total d’éliminer les déchets d’hydrocarbure échoués sur ses plages. Total obtint l’annulation de cette décision devant les juges du fond.
Le Conseil d’Etat confirme que les opérations matérielles d’élimination ne peuvent être mises à la charge de Total en tant que “détenteur antérieur” des déchets (par opposition au propriétaire du navire, détenteur et producteur au moment du naufrage). Mais il rappelle après la CJCE (arrêt C-188/07 du 24 juin 2008) que le “détenteur antérieur” peut être tenu de supporter le coût de l’élimination s’il a contribué au risque de survenance de la pollution. Le tribunal de grande instance de Paris (arrêt du 16 janvier 2008) avait jugé que c’était le cas.
CE, 10 avril 2009, Commune de Batz-sur-Mer, n° 304803
Le texte précise certaines notions de la loi n° 2008-757 du 1er août 2008. La loi sur la responsabilité environnementale (C. envir., art. L. 161-1 et s.) avait renvoyé, à plusieurs reprises, vers un décret d’application pour l’application de certaines de ses dispositions. Le nouveau décret apporte des éclaircissements sur les points suivants :
Par la publication de ce texte, la France traduit ainsi en droit interne les dispositions de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale, avec toutefois un retard de deux ans par rapport à l’échéance de transposition.
> D. n° 2009-468, 23 avr. 2009 : JO, 26 avr., p. 7182
Source : Editions législatives
