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Les antennes relais, le principe de précaution et l’impartialité du Conseil d’Etat…

Publié 22/02/2012 institution , jurisprudence , Charte Laissez un commentaire

D’après ma modeste expérience, l’indépendance du juge administratif, réelle ou supposée, n’est pas souvent mise à défaut. Pour autant, on le sait souvent enclin à donner raison à l’administration pour des raisons que nous qualifierons de “culturelles”. Aussi, cet article publié sur Actu-environnement, questionnant l’indépendance du Conseil d’Etat, m’a frappé et il pose vraiment question tant on sait qu’en la matière l’indépendance de l’expertise et du juge au sens large sont fondamentales.

Certains magistrats du Conseil d’Etat, dont un rapporteur public ayant conclu dans une récente affaire d’antennes relais (nous y reviendrons) auraient eu des liens (certes révolus) avec des opérateurs de téléphonie mobile, les rendant plus sensibles à leurs arguments. Ces liens pourraient – je souligne le conditionnel – expliquer que la jurisprudence administrative, soit plus favorable aux opérateurs que la jurisprudence du juge civil.

Pour le détail, l’article d’Actu-environnement résume les faits :

Comme l’a déjà révélé LeCanard Enchaîné le 12 octobre dernier, le rapporteur public Xavier de Lesquen a été l’ancien patron du Défi Bouygues Telecom Transiciel qui participa en 2000 à la coupe de l’America avec un bateau qui aurait été financé à hauteur de 40 millions de francs par l’opérateur de téléphonie mobile. “Susceptible d’encourager une obligeance à l’égard de l’opérateur, cet antécédent peut légitimement permettre de reconsidérer la position du rapporteur relative au pouvoir du maire dans l’application du principe de précaution”, jugent Leila Aïchi et l’association.

Loin de nous l’envie de jeter l’opprobre sur le juge administratif. Il n’empêche : il faut rester vigilent sur son indépendance, et les protestations de la sénatrice Leïla Aichi (EELV) et de l’association Robin des toits ont quelque chose de salutaire pour  notre démocratie. Une question reste posée : le conflit d’intérêt existe-t-il lorsque les liens sont vieux de 10 ans?

Ces observations étant faites, l’occasion nous est donnée d’évoquer la récente jurisprudence du Conseil d’Etat en matière d’antennes relais.

Rappelons d’abord les décisions qui ont suscité la polémique : ces trois arrêts d’Assemblée du Conseil d’Etat d’octobre dernier, qui présentent un intérêt certain (CE Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis (n°326492),Commune de Pennes-Mirabeau (n°329904) et SFR (n°s 341767 – 341768)).

Nous ne les avions pas évoqués ici une fois de plus, mais je le souligne, ce blog n’a aucune prétention  à l’exhaustivité, surtout dans cette période surchargée en nouveaux textes. En substance, trois points à retenir :

  • Le Conseil d’État juge que seules les autorités de l’Etat désignées par la loi (ministre, ARCEP, ANFR) sont compétentes pour réglementer de façon générale l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile.
  • Un maire ne saurait donc réglementer par arrêté l’implantation des antennes relais sur le territoire de sa commune, sur le fondement de son pouvoir de police générale.
  • Le Conseil d’État précise en outre que le principe de précaution ne permet pas à une autorité publique d’excéder son champ de compétence.
Autrement dit, les compétences générales du maire en matière de police et de salubrité publique (art. L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT) s’effacent devant la compétence spéciale du ministre chargé des communications électroniques. Et le principe de précaution ne permet pas au maire de reprendre la main.
Il faut tout de même rappeler que le maire peut invoquer le principe de précaution pour s’opposer à une déclaration de travaux visant à l’installation d’antennes relais (cf. CE, 19 juillet 2010, Association du quartier les Hauts de Choiseul, n° 328687, mentionné ici).
Mais cette avancée restera probablement sans suites en matière d’antennes relais puisque le Conseil d’Etat vient de juger que l’invocation du principe ne suffit pas à fonder légalement une opposition à déclaration de travaux. Encore faut-il faire état d’ “éléments circonstanciés faisant apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus” (CE, , 30 janv. 2012, Société Orange France, n° 344992).
Cette décision ne parait pas déraisonnable, mais la difficulté consiste à qualifier les “éléments circonstanciés” en question. S’il faut démontrer l’existence de particularités locales, le principe de précaution sera probablement bien inoffensif en matière d’antennes relais car intrinsèquement une antenne relais n’est plus dangereuse ici qu’ailleurs. Si en revanche on peut considérer qu’un rapport international et indépendant constitue un “élément circonstancié”, alors ce principe pourrait être opérant. Mais comme le note le professeur Jégouzo (édito de l’AJDA du 13 fév.),  l’exigence d’éléments circonstanciés nous rapproche dangereusement du principe de prévention, vidant la précaution de sa spécificité.
Pour l’heure, en l’état des connaissances scientifiques – et nous revenons à nos premières considérations -, le Conseil d’Etat a jugé à chaque fois que la violation du principe de précaution n’était pas démontrée en matière d’antennes relais.
> L’article d’Actu-environnement ”Antennes relais de téléphonie mobile : l’impartialité du Conseil d’Etat remise en cause”
> CE Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis (n°326492),Commune de Pennes-Mirabeau (n°329904) et SFR (n° 341767)
> CE, 30 janv. 2012, Société Orange France, n° 344992

La Cour européenne des droits de l’homme et l’environnement

Publié 23/01/2012 institution , jurisprudence , Charte Fermé

Malgré ses difficultés budgétaires, la Cour européenne des droits de l’homme, située à Strarbourg, fait oeuvre de pédagogie pour mieux protéger les droits des citoyens des 47 pays membres du Conseil de l’Europe.

Elle vient de publier un guide pratique sur la recevabilité des requêtes devant sa juridiction. A ce titre, on rappellera le principe clé : la Cour ne peut être saisie qu’après épuisement des voies de recours internes.

A noter également, une multitude de fiches pratiques résumant sa jurisprudence. La fiche environnement vient d’être mise à jour. On y trouvera des arrêt célèbres comme l’arrêt Lopez Ostra c/ Espagne de 1994 et d’autres moins connus, qui gagnent à l’être.

> Guide pratique sur la recevabilité

> Fiche : affaires relatives à l’environnement dans la jurisprudence de la Cour

Le Conseil constitutionnel ouvre de nouvelles perspectives en matière de participation du public

Publié 03/11/2011 Charte , installation classée , jurisprudence Fermé

Le 14 octobre dernier, le Conseil constitutionnel a adopté, à demi-mot, une décision qui constitue progrès significatif pour la mise en oeuvre du principe de participation du public aux décisions réglementaires ayant une incidence sur l’environnement. Cette décision pourrait avoir des répercussions plus importantes qu’il n’y parait.

La brève précédente portait déjà sur ce principe. Cette fois, c’est l’association France Nature Environnement qui a posé une Question prioritaire de constitutionnalité à l’occasion d’un recours devant le Conseil d’Etat, recours tendant à l’annulation de dispositions issues de l’ordonnance du 11 juin 2009 relative au régime de l’enregistrement en matière d’ICPE. Le Conseil d’Etat, jugeant la question sérieuse, l’a transmise au Conseil constitutionnel.

Les dispositions critiquées étaient les suivantes :

  • “les projets de décret de nomenclature concernant les installations enregistrées font l’objet d’une publication, éventuellement par voie électronique, avant transmission pour avis au Conseil supérieur des installations classées” (dispositions codifiées à l’art. L. 511-2 du code de l’environnement)
  • Concernant ces mêmes installations classées E, “les projets de prescription générale font l’objet d’une publication , éventuellement par voie électronique, avant transmission pour avis au Conseil supérieur des installations classées” (art. L. 512-17 paragraphe III du code de l’environnement).

L’association reprochait à ces dispositions législatives de ne prévoir de publication des projets de textes que pour les installations classées E, oubliant les installations soumises à autorisation et celles soumises à déclaration. Autrement dit, elle reprochait au législateur d’avoir méconnu l’étendue de sa compétence au regard des prévisions de l’article 7 de la Charte de l’environnement : “Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement“.

Au-delà de cet oubli (ultérieurement corrigé par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, pour ce qui concerne l’article L. 511-2), elle soutenait que la simple publication du projet de texte, prévu par les dispositions critiquées, était insuffisante pour satisfaire aux exigences de participation prévue par la Charte.

Sans surprise, le Conseil constitutionnel a admis que, dans la rédaction qui lui était soumise, aucune publication n’était prévue pour les installations autorisées ou déclarées. Il a ajouté, de façon sibylline, qu’ “en outre, ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition législative n’assurent la mise en oeuvre du principe de participation à l’élaboration des décisions publiques en cause; que par suite, en adoptant les dispositions contestées dans prévoir la participation du public, le législateur a méconnu l’étendue de sa compétence“.

Il a reporté au 1er janvier 2013 la date d’abrogation des dispositions contestées, laissant ainsi au Parlement le temps de remédier à cette inconstitutionnalité. Mais quelle est précisément la portée de cette inconstitutionnalité? Le complément apporté par la loi du 17 mai 2011 est-il suffisant?

Il faut pour y voir plus clair se référer au commentaire de sa propre décision par le Conseil, en ligne sur son site internet (de même que l’audience filmée!). Le Conseil précise qu’il a “implicitement jugé que la publication des projets constitue une condition nécessaire du principe de participation. Toutefois, elle n’en constitue pas une condition suffisante et l’existence d’une publication ne suffit pas à assurer la reconnaissance du recueil des observations du public. Il appartient au législateur de prévoir le principe de la participation du public, ce qu’il n’a pas fait en l’espèce, quitte à ce que les modalités d’application de ce principe soient précisées par voie réglementaire“.

On comprend donc que “publication n’est pas participation” au sens de l’article 7 de la Charte de l’environnement.

Cette décision attire notre attention sur le nouvel article L. 120-1 du code de l’environnement, issu de la loi grenelle II, lequel prétend explicitement mettre en oeuvre ledit article 7 en matière de décisions réglementaires de l’Etat et de ses établissements publics. On y lit les prévisions suivantes :

“I. ― Sauf disposition particulière relative à la participation du public prévue par le présent code ou par la législation qui leur est applicable, les décisions réglementaires de l’Etat et de ses établissements publics sont soumises à participation du public lorsqu’elles ont une incidence directe et significative sur l’environnement. Elles font l’objet soit d’une publication préalable du projet de décision par la voie électronique dans des conditions permettant au public de formuler des observations, selon les modalités fixées par le II, soit d’une publication du projet de décision avant la saisine d’un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause, selon les modalités fixées par le III. “

Force est de constater, à la lumière de la décision commentée, que cet article “novateur” n’est pas conforme à l’article 7 de la Charte, pour deux raisons.

1/ d’abord, il ne s’applique qu’aux décisions “ayant une incidence directe et significative sur l’environnement”, conditions particulières que ne prévoit pas l’article 7. Dans la décision commentée, le Conseil a retenu l’applicabilité de l’article 7 au seul motif que les dispositions critiquées “constituent des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement”. Notons au passage que l’article 7 va plus loin que la convention d’Aarhus, qui limite la participation aux décisions réglementaires “qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement” (art. 8).

2/ ensuite et surtout, s’agissant des modalités de la participation, l’article L. 120-1 n’est pas plus ambitieux que les dispositions annulées par le Conseil : il ne prévoit que la publication du texte, sans mécanisme contradictoire par lequel le public pourrait avoir connaissance des réponses de l’autorité à ses observations,  à ses objections.

L’avenir de l’article L. 120-1, qui attend toujours son décret d’application en Conseil d’Etat (!), parait donc bien sombre.

Aujourd’hui, alors même que le décret d’application de l’article L. 120-1 se fait toujours attendre, le gouvernement propose régulièrement au public de “participer” à l’élaboration des textes réglementaires en les publiant sur le site internet du ministère (ex: projet  de décrets et d’arrêtés sur les garanties financières des ICPE, projet de décret sur la Charte des parcs nationaux). Les modalités de participation sont réduites à leur plus simple expression : une adresse email d’un fonctionnaire est indiquée pour adresser les observations. Nul ne saura si sa contribution a été lue et prise en compte.

La décision commentée démontre que cette situation n’est plus tenable. Le gouvernement doit faire mieux en matière de participation du public aux décisions réglementaires ayant une incidence sur l’environnement, sous peine de voir son article L. 120-1 sanctionné à son tour par le Conseil constitutionnel.

> décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011

Trouble anormal de voisinage : le Conseil constitutionnel valide l’exception de préoccupation

Publié 11/04/2011 Charte , jurisprudence , responsabilité , trouble voisinage Fermé

Par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel s’est prononcé le 8 avril dernier sur la conformité à la constitution de l’article L. 112-16 du code de la construction et de l’habitation. Issu d’une loi de 1976, ce texte se rapporte à la théorie des troubles anormaux de voisinage et consacre l’exception de préoccuaption dans les termes suivants :

Les dommages causés aux occupants d’un bâtiment par des nuisances dues à des activités agricoles, industrielles, artisanales, commerciales ou aéronautiques, n’entraînent pas droit à réparation lorsque le permis de construire afférent au bâtiment exposé à ces nuisances a été demandé ou l’acte authentique constatant l’aliénation ou la prise de bail établi postérieurement à l’existence des activités les occasionnant dès lors que ces activités s’exercent en conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et qu’elles se sont poursuivies dans les mêmes conditions.

Le requérant soutenait que ces dispositions étaient contraires aux articles 1 et 2 de la charte de l’environnement, selon lesquels :

Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et  respectueux de la santé. – Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.

Le Conseil constitutionnel souligne en premier lieu qu’il résulte de ces dispositions que

chacun est tenu à une obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité.

Il consacre ainsi, non seulement la valeur constitutionnelle de la Charte, mais également sa portée : ses dispositions générales s’appliquent à tout un chacun.

Cependant, il rejette ensuite l’exception d’inconstitutionnalité en observant qu’il est loisible au législateur de restreindre le droit d’agir en responsabilité, à condition toutefois que son intervention ne dénature pas la portée du droit en question. Ce qui n’est pas le cas à ses yeux, dans la mesure où cette même disposition “ne fait pas obstacle à une action en responsabilité fondée sur la faute”.

Certes dirons nous, mais les hypothèses de trouble anormal de voisinage se caractérisent le plus souvent par l’absence de faute invocable, précisément parce que l’activité est exercée conformément aux dispositions qui l’encadrent. C’est d’ailleurs le seul intérêt de la théorie des troubles anormaux de voisinage. Autrement dit, cet argument ne parait pas très convainquant et on retient davantage la pétition de principe du Conseil constitutionnel : l’exception est conforme à la Constitution, un point c’est tout.

A notre sens, cette décision peut se justifier malgré tout, mais au regard d’une condition que n’a pas soulignée le Conseil, curieusement : la condition qui tient à ce que les activités “se poursuivent dans les mêmes conditions”, condition distincte du respect des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur.

Si le requérant se ménage des éléments de preuve (en se procurant par exemple l’arrêté préfectoral ICPE modifiant les prescriptions initiales, en faisant constater l’évolution des activités par huissier, etc), il peut souvent démontrer que les activités, bien que toujours exercées dans le respect du cadre réglementaire, sont plus nuisibles qu’avant… et échapper ainsi à l’exception de préoccupation.

> Conseil constitutionnel, décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011

Le principe de précaution s’impose aux pouvoirs publics, y compris en matière d’urbanisme

Publié 13/09/2010 Charte , jurisprudence , urbanisme 1 Commentaire

Pour la première fois, le Conseil d’Etat affirme que la Charte de l’environnement, et en particulier le principe de précaution, “s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives”, y compris en matière d’urbanisme et ce sans texte d’application.

Dans l’arrêt en cause, le maire de la commune d’Amboise a autorisé l’installation d’un pylône de relais de téléphonie. Le tribunal administratif d’Orléans a jugé que dans ce domaine, le maire ne pouvait prendre en compte le principe de précaution. Jugement annulé pour erreur de droit. Sur le fond toutefois, la décision du maire a été validée.

> CE, 19 juillet 2010, Asso. du quartier les Hauts de Choiseul, n° 328687

Entrée en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalité

Publié 10/03/2010 Charte , institution , nouveau texte Fermé

Depuis le 1er mars 2010, le nouvel article 61-1 de la Constitution est entré en vigueur.

Devant les juridictions administratives et judiciaires, tout justiciable peut désormais soutenir qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. La juridiction saisie devra procéder à un premier examen avant de renvoyer la question de la constitutionnalité au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation. Dans un troisième temps, la question renvoyée au Conseil constitutionnel conduira cette juridiction à se prononcer sur la constitutionnalité de la disposition législative contestée. Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est contraire à la Constitution, sa décision aura pour effet d’abroger cette disposition, qui disparaîtra ainsi de l’ordre juridique français.

Au titre des droits et libertés garantis par la Constitution figure la Charte de l’environnement, qui bénéficie ainsi d’un outil propre à renforcer sa portée juridique. Plus généralement, cette nouvelle procédure constitue une avancée capitale pour l’Etat de droit.

> art. 61-1 de la Constitution

> Loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution

> Décret n° 2010-148 du 16 février 2010 portant application de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution

> Décret n° 2010-149 du 16 février 2010 relatif à la continuité de l’aide juridictionnelle en cas d’examen de la question prioritaire de constitutionnalité par le Conseil d’Etat, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel

Nouvelle mise en oeuvre de la Charte de l’environnement

Publié 29/09/2009 Charte , jurisprudence , OGM , participation du public Fermé

Par deux arrêts du 24 juillet 2009, le Conseil d’Etat a annulé deux décrets du 19 mars 2007 précisant les modalités du droit à l’information du public en matière de dissémination et de mise sur le marché des OGM. Il a jugé que les décrets étaient contraires à l’article 7 de la Charte, lequel réserve au seul législateur le soin de fixer les conditions et les limites dans lesquelles peut s’exercer “le droit (…) d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement”. Fait rare, il a même écarté une loi de 1992 qui habilitait expressément le gouvernement à procéder par voie réglementaire en la matière.

L’article 3 de la Charte, qui prévoit que “toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement” a également été mis en oeuvre, entrainant l’annulation des plans de surveillance des OGM prévus par décret.

Après l’arrêt “Commune d’Annecy” du 3 octobre 2008, le Conseil d’Etat réaffirme ainsi le caractère contraignant de la Charte et le rôle du Parlement en matière d’environnement.

L’effet de l’annulation a toutefois été reporté au 30 juin 2010 afin de laisser le temps nécessaire à l’adoption d’une loi ad hoc.

> CE, 24 juillet 2009, assoc. CRII-GEN, n° 305314 et 305315

Le Conseil d’Etat consacre la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement

Publié 14/10/2008 Charte , institution , jurisprudence Fermé

Dans un arrêt d’assemblée rendu le 3 octobre 2008, le Conseil d’Etat affirme que “l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement ont valeur constitutionnelle ; qu’elles s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs”.

En l’espèce, un décret relatif aux lacs de montagne est annulé par le Conseil d’Etat pour incompétence. Il résulte en effet de l’article 7 de la Charte de l’environnement que seul le législateur est compétent pour préciser les “conditions et limites” du droit de participation du public. Le décret, en intervenant dans ce domaine, a empiété sur le domaine de la loi.

La décision est donc importante à deux égards : elle consacre solenellement la valeur juridique de la Charte d’une part, elle affirme le rôle du parlement dans le domaine de la protection de l’environnement d’autre part.

CE Ass., 3 oct. 2008, Cne d’Annecy, n° 297931

Le Conseil d’Etat précise la portée de la Charte de l’environnement

Publié 16/07/2006 Charte , jurisprudence Fermé

Dans un arrêt du 19 juin 2006 (Association Eau et rivière de Bretagne, n° 282456), le Conseil d’Etat pose le principe selon lequel “lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en oeuvre des principes énoncés aux articles 1, 2 et 6 de la Charte de l’environnement de 2004, (…) la légalité des décisions administratives s’apprécie par rapport à ces dispositions, sous réserve, s’agissant de dispositions législatives antérieures à l’entrée en vigueur de la charte de l’environnement, quelles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de cette charte”. La solution retenue, certes non inédite, revient à restreindre la portée de la Charte à “ce qu’en dit la loi”.

Dans une décision du 4 août 2006 (CRILAN, n° 254948), le Conseil d’Etat juge pour la première fois que le principe de prévention posé par l’article L. 110-1 du Code de l’environnement peut être utilement invoqué à l’encontre d’une décision administrative. A l’instar du principe de précaution, le juge administratif procède en cette matière à un contrôle restreint.

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